Corte Suprema de Justicia de la Nación
Colegio Público de Abogados de Capital Federal c. Estado Nacional - Poder Ejecutivo Nacional
04/11/2008
Corte Suprema de Justicia de la Nación
Fecha: 04/11/2008

DICTÁMENES DE LA PROCURACIÓN GENERAL
Suprema Corte:
A mi modo de ver, resulta innecesario que me pronuncie en esta queja, toda vez que los agravios que se pretenden someter a consideración de V.E. ya fueron tenidos en cuenta en mi dictamen de la fecha, emitido en los autos principales. Buenos Aires, 15 de junio de 2006. Laura M. Monti.
Suprema Corte:
- I -
A fs. 248/249, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala V) confirmó el pronunciamiento de la instancia anterior, que había hecho lugar a la acción de amparo que promovió el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (en adelante, C.P.A.C.F.) y, en consecuencia, declaró la invalidez de los arts. 3º y 5º del decreto 1204/01.
Para así decidir, los magistrados le reconocieron legitimación al C.P.A.C.F., toda vez que, en su concepto, entre las funciones que le han sido conferidas mediante la ley 23.187, se encuentra la de tutelar la inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus órdenes, razón por la cual también está investido a esos efectos de legitimación procesal para iniciar la acción pública.
Sobre el fondo del asunto, recordaron que la delegación legislativa se encuentra, como principio, prohibida por el art. 76 de la Constitución Nacional y que ella sólo se admite en materias determinadas de administración y emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso de la Nación establezca.
Puntualizaron que, aun cuando la ley 25.414, en ejercicio del marco excepcional de tal delegación, debió fijar límites precisos para impedir excesos del Poder Ejecutivo Nacional al momento de ejercer las facultades delegadas por el Congreso, lo cierto es que lo autorizó a "derogar total o parcialmente aquellas normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento de organismos ... o entidades públicas no estatales", con el único objeto de dar eficiencia a la administración (art. 1º, ap. I, inc. f, de la ley).
Con tal propósito -dijeron- el Poder Ejecutivo dictó el decreto 1204/01, que dispuso, en lo pertinente, que los abogados que ejerzan la representación, patrocinio letrado y/o defensa del Estado Nacional estarían exentos del pago de bonos de derecho fijo (art. 3º) y, además que, para ejercer la profesión no resultaba necesaria otra matrícula que la del Registro de Abogados del Estado, creado por su art. 4º (confr. art. 5º).
Desestimaron los planteos del demandado contra el fallo de primera instancia que había declarado la inconstitucionalidad del art. 5º, toda vez que dicha parte se limitó a invocar de manera abstracta su legalidad, sin esgrimir argumentos acerca de su contenido y sin intentar siquiera explicar los motivos que le permitían colegir la ineficiencia de la Administración ante la circunstancia de que los letrados pertenecientes al Cuerpo de Abogados del Estado estén matriculados en el C.P.A.C.F.
Advirtieron que, de la redacción del citado artículo, surge de forma manifiesta la extralimitación del Poder Ejecutivo, al permitirles a esos letrados ejercer "...sin que resulte necesaria ninguna otra matriculación profesional", porque de ese modo se comprometen los fines públicos que el Estado le había confiado a la actora, por medio de la ley 23.187.
Manifestaron que la delegación sub examine podría haber tenido validez siempre que la política legislativa se hubiera establecido claramente y que la interpretación de ese instituto -agregaron- siempre debe hacerse con carácter restrictivo. En ese orden de ideas, les resultaba indudable que la ley 25.414, por la imprecisión de su enunciado, no había autorizado al Poder Ejecutivo a modificar la ley 23.187 como lo hizo al emitir el decreto 1204/01.
Sin embargo, descartaron los argumentos contra la declaración de inconstitucionalidad del art. 4º del referido decreto, en cuanto crea el Registro de Abogados del Estado, por entender que las funciones específicas del C.P.A.C.F. de ninguna manera se encontrarían vulneradas ni excluidas.
Por otra parte, dijeron que, si bien el art. 3º del decreto 1204/01-que exime a los abogados que ejerzan funciones para el Estado del pago de bonos de derecho fijo que prevé la ley 23.187- había considerado la situación de emergencia económica declarada por la ley 25.344 -cuyos efectos no desconocen, por los hechos acaecidos en el país al momento del emitirse tal decreto- lo dispuesto en aquel artículo desvirtúa el principio de legalidad (arts. 18 y 19 de la Constitución Nacional), pues vulnera el texto expreso del art. 51, inc. d, de la ley 23.187.
- II -
Disconforme, el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario de fs. 256/285, que fue concedido por involucrar la inteligencia de normas federales y denegado por las causales de arbitrariedad y gravedad institucional (confr. fs. 322).
Sostiene, en lo que aquí interesa, que el C.P.A.C.F. carece de legitimación activa, toda vez que sólo se encuentra legalmente facultado para tutelar los intereses de los abogados de la matrícula en el ejercicio privado de la profesión, pero no los que atañen a los abogados del Estado, quienes están sometidos al control, a las directivas y a la disciplina específica del Procurador del Tesoro de la Nación.
En ese orden de ideas, expresa que el Colegio posee una legitimación limitada y acotada a los fines de la normas fundantes y toda otra interpretación desnaturaliza la competencia para actuar de la actora, quien pretende instituirse en defensora de sujetos a quienes no representa, lo que implica una suerte de acción popular inviable en nuestro sistema constitucional.
Niega que el Poder Ejecutivo se haya extralimitado de la delegación legislativa, toda vez que el a quo confundió la delegación del ejercicio de la función administrativa con la transferencia de su titularidad. Ello es así, indicó, porque el C.P.A.C.F. es una persona pública no estatal que cumple fines públicos que le fueron delegados y transferidos por el Estado, sin que pueda inferirse que hubo por parte de este último, a través de la ley 23.187, una transferencia definitiva a favor de aquél de la titularidad de la competencia, sino que, antes bien, existió una delegación del ejercicio de la función administrativa para la ordenación, el control de la matrícula y la disciplina de la respectiva profesión -aunque siempre con referencia a los abogados en el ejercicio libre- que proyectó sus efectos sobre los letrados integrantes del Cuerpo de Abogados del Estado.
Expresa que la representación del Estado en juicio no es equiparable al ejercicio de la profesión, porque según la doctrina de la Corte en el caso "Punte" (Fallos: 320:521), el Procurador y el Subprocurador del Tesoro de la Nación tienen incompatibilidad para ejercerla libremente en la Capital Federal como representantes del Estado, aunque sí pueden actuar en las causas que sean inherentes a su cargo o empleo. En consecuencia, al representarse o patrocinarse al Estado Nacional no se ejerce la profesión en sentido liberal, ya que se actúa como integrante del Cuerpo de Abogados del Estado.
Puntualiza que las normas que rigen la abogacía pública conforman un sistema especial y diferenciado del ejercicio liberal de la profesión, tal como se desprende de la ley 12.954, sancionada en 1947, de creación del Cuerpo de Abogados del Estado, el cual tiene entre otras funciones, la de representarlo ante las autoridades judiciales, lo que también surge de la ley 24.946 (arts. 66 y sgtes.) que sustituyó a la ley 17.516, de la ley 25.344 y su decreto reglamentario 1116/00. Por otra parte, aclara, las disposiciones del Código de Etica del C.P.A.C.F. demuestran que no está contemplada la situación del abogado del Estado sino, de manera clara e indiscutible, la del letrado que ejerce libremente la profesión de abogado.
Manifiesta que de los términos del fallo surge que el a quo ha hecho prevalecer las normas que regulan el ejercicio libre de la profesión traspolando -sin consideración del ejercicio, ni de las competencias estatales, ni de las normas vigentes- los alcances de la ley 23.187 al ámbito de la abogacía pública, cuyas disposiciones de carácter general no son íntegramente aplicables a los letrados del Estado que se encuentran comprendidos en el régimen específico de la ley 12.954 y de su decreto reglamentario.
En efecto, argumenta, se ha perdido de vista que los abogados del Estado que ejercen las funciones de asesoramiento, representación y patrocinio de él desempeñan una función pública, tienen status de agentes públicos, mantienen con el Estado una relación de empleo público y sus actividades están reguladas por el derecho público. Existen caracteres que los diferencian, como la situación jurídica estatutaria, de naturaleza especial y diferencial, sometida al control estatal, vinculada con una relación de jerarquía y subordinación y sujeta exclusivamente a un régimen disciplinario de derecho público, todo lo cual hace que la representación del Estado se efectúe sin necesidad de matriculación (ley 10.996), la que en determinados supuestos se encuentra vedada (leyes 23.187 y 22.192).
Asevera que la legalidad del decreto 1204/01 fue debidamente fundamentada, porque el ejercicio de las facultades que integran la zona de reserva de la administración no puede ser controlado por el Poder Judicial en cuanto hace a su organización, en particular, ello se puso en evidencia al invalidarse su art. 5º.
Advierte contradicción en los fundamentos del fallo, al reconocer validez al art. 4º que crea el Registro de Abogados del Estado porque somete a sus letrados a una doble vinculación tanto con el Estado Nacional como con el Colegio, lo cual afecta el funcionamiento operativo del primero y sus entidades descentralizadas, que poseen sobre sus empleados facultades disciplinarias y jerárquicas, circunstancia que, además, constituye un típico aspecto de carácter administrativo alcanzado por el art. 76 de la Constitución Nacional.
Defiende la legalidad del art. 3º del decreto 1204/01, en razón de haber sido dictado en virtud de la delegación legislativa instrumentada a través del art. 1º, ap. I, inc. f) y ap. II, inc. e) de la ley 25.414, que habilitó al Poder Ejecutivo Nacional a derogar o modificar normas de rango legislativo de orden nacional cuando afecten el funcionamiento de organismos o entes descentralizados o perjudiquen la competitividad de la economía, sin que dicha ley le merezca reparo constitucional alguno como expresa la actora.
Afirma que todos los requisitos previstos en el art. 76 de la Constitución Nacional se encuentran cumplidos en el sub lite, pues la delegación tuvo plazo cierto (confr. art. 1º, primer párrafo de la ley 25.414) y fueron establecidas las bases de la delegación (confr. art. 2º ibídem), sin exceder su límite ya que, por su intermedio, el Poder Ejecutivo adoptó medidas tendientes a reducir la incidencia que tienen sobre las finanzas del sector público nacional las leyes de colegiación obligatoria del orden nacional o provincial que subordinan la actuación de los profesionales que representan o patrocinan al Estado, al pago de bonos, derechos fijos u otros gravámenes.
Alega que, por ese motivo, la sentencia apelada produce un grave perjuicio económico a la comunidad, circunstancia que el mismo decreto 1204/01 pretendió evitar mediante la adopción de medidas coherentes con la emergencia administrativa establecida en la ley 25.344. Estima que ello es así porque, en el marco de contención de gastos que impuso la emergencia declarada por dicha ley, el pago de bonos, de derechos fijos o de cualquier otro gravamen similar al previsto en la legislación de la Nación o de la provincias que obligue a los abogados a un pago por su representación, patrocinio letrado o defensa del Estado Nacional y de los demás organismos mencionados en el art. 6º constituye una erogación de importancia que afecta el erario público, máxime si se tiene en cuenta el régimen de equilibrio fiscal impuesto por la ley 25.453.
- III -
A mi modo de ver, la apelación extraordinaria deducida es formalmente admisible, toda vez que en el sub lite se han puesto en tela de juicio un acto de autoridad nacional (decreto 1204/01) y la decisión definitiva del tribunal superior de la causa ha sido contraria a su validez, así como la inteligencia de normas federales (leyes 23.187 y 25.414) y la sentencia impugnada ha sido adversa a las pretensiones que el recurrente fundó en ellas (art. 14, incs. 1º y 3º de la ley 48).
Por lo demás, los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de la arbitrariedad de sentencias, al estar referidos a la cuestión federal indicada, quedan comprendidos en ella y, por ende, serán tratados en forma conjunta (doctrina de Fallos: 323:1625, entre otros).
- IV -
Sin perjuicio de ello, desde el momento en que el primer agravio del recurrente está enderezado a cuestionar la legitimación de la entidad actora, un orden jurídicamente lógico impone examinar dicha circunstancia en forma previa pues, de carecer de tal requisito común, se estaría ante la inexistencia de un "caso", "causa" o "controversia", en los términos del art. 116 de la Ley Fundamental, que tornaría imposible la intervención de la Justicia. En ese orden, entiendo que cabe desestimar los argumentos del demandado en cuanto sostiene que el C.P.A.C.F. sólo está facultado para tutelar el universo de abogados que ejercen libremente la profesión, no así el de aquellos que pertenecen al ámbito del Estado.
Pienso que ello es así pues, como lo sostuvo el Ministerio Público en los casos de Fallos: 308:987 y 324:448, el C.P.A.C.F. es "una persona de derecho público, desde que no se la concibe como una asociación de derecho común, a la cual se es libre de asociarse o de no asociarse, para la defensa de intereses sectoriales, sino como el órgano que en el ámbito de la delegación transestructural de las funciones estaduales es revestido de naturaleza pública para llevar adelante el cumplimiento de un cometido público que se le encomienda, cual es el de controlar el ejercicio de la profesión con arreglo a las pautas preestablecidas en resguardo de los intereses, no de los abogados individual y sectorialmente, sino de la comunidad que necesita del concurso de éstos para garantir el afianzamiento de la justicia, de la que los abogados son auxiliares, motivo principal por el que dicho órgano ha de gobernar la matrícula" (énfasis agregado).
La ley 23.187, en su art. 1º, dispone que "el ejercicio de la profesión de abogado en la Capital Federal se regirá por las prescripciones de la presente ley" y "la protección de la libertad y dignidad de la profesión de abogado forma parte de las finalidades de esta ley y ninguna de sus disposiciones podrán entenderse en un sentido que las menoscabe o restrinja". El art. 2º, a su vez, establece que para ejercer la profesión en la Capital Federal se deberán reunir los siguientes requisitos: "...a) poseer título habilitante expedido por autoridad competente; b) hallarse inscripto en la matrícula que llevará el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal que por esta ley se crea..." y el art. 18 declara obligatoria la matriculación prevista "no pudiendo ejercerse la profesión en caso de no estar efectuada la matriculación dispuesta".
Asimismo, encomienda expresamente al C.P.A.C.F. el gobierno de la matrícula y el ejercicio del poder disciplinario sobre los matriculados (art. 20, incs. a y b), al igual que la vigilancia y el control de la abogacía para que no sea ejercida por personas que carezcan de título habilitante o que no se encuentren matriculados (art. 21).
A la luz de las normas transcriptas, es claro que la ley no efectúa distinción alguna, como hace el apelante, entre los abogados que ejercen libremente la profesión y los que pertenecen al Estado, sino que comprende al universo de profesionales que litigan en jurisdicción de la Capital Federal. Sabido es que la primera regla de interpretación de las leyes es dar pleno efecto a la intención del legislador y la primera fuente para determinar esa voluntad es la letra de la ley; no cabe pues a los jueces sustituir al legislador sino aplicar la norma tal como éste la concibió (Fallos: 316:2695, entre muchos). Cuando la letra de la ley no exige esfuerzo de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de consideraciones que exceden las circunstancias del caso expresamente contemplado en la norma (Fallos: 311:1042).
Por lo demás, no se me escapa que la decisión a la que finalmente se arribe en el sub lite podría afectar los fines públicos delegados por dicha ley al C.P.A.C.F., ya sea en lo atinente al control del ejercicio de la profesión en la Capital Federal, como a la matriculación obligatoria de todos los que ejercen en dicha jurisdicción, por lo que su actuación en el pleito se enmarca en el inc. j) de la ley 23.187, que le impone como deber la defensa de "...la inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus órdenes estando investido a esos efectos de legitimación procesal para ejercitar la acción pública".
Sobre el tema, considero oportuno recordar, una vez más, lo expresado por el Tribunal en el precedente antes citado de Fallos: 308:987 (reproducido en el dictamen del señor Procurador General en la causa publicada en Fallos: 324:448), en torno a las funciones atribuidas legalmente al C.P.A.C.F., entre las que está la de controlar el ejercicio profesional y el resguardo de dicho ejercicio, como también "la defensa de sus miembros, la cual (...) es también una función pública, destinada a la protección del libre desarrollo de la actividad de los abogados como representantes de los justiciables y como órganos auxiliares de la justicia (conf. art. 5º, párrafo primero, y argumento del art. 7º, inc. e, parte primera del cuerpo legal referido -es decir, la ley 23.187-)" (considerando 9º).
También se señaló, en el aludido precedente, que no hay vínculo asociativo entre los matriculados, sino que la posición del abogado es la de sujeción a la autoridad pública ejercida por el Colegio y a las obligaciones que la ley le impone (considerando 10) y "Que, en definitiva, el Colegio no es una asociación (art. 14 de la Constitución Nacional) que se integra con la adhesión libre y espontánea de cada componente, sino una entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado y que éste, por delegación, circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que crea para el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos los abogados de la Capital Federal, como auxiliares de la administración de justicia" (considerando 11).
Por otra parte, tampoco puede desconocerse que el Colegio acciona en defensa de un derecho propio -y, por lo tanto, cuenta con legitimación suficiente para actuar en este juicio-, cuando impugna el decreto 1204/01 porque -a su entender-, en contra de lo que dispone la ley 23.187, excluye de su control a una categoría de abogados que integran su matrícula (los que ejercen labores en el Estado), al tiempo que lo priva de los fondos que éstos deben abonar por su actuación en todo proceso judicial, en concepto de derecho fijo, que contribuyen a formar el patrimonio de la entidad (conf. art. 51, inc. d, de la ley recién citada).
- V -
Despejada la cuestión anterior, en cuanto al fondo del asunto, resta analizar la constitucionalidad del decreto 1204/01 y de la ley 25.414.
Adelanto, por las razones que expondré seguidamente, que no cabe atender a los argumentos del apelante para defender la constitucionalidad del art. 3º del decreto 1204/01 fundados en la delegación legislativa instrumentada a través del art. 1º, ap. I, inc. f) y ap. II, inc. e) de la ley 25.414.
Al respecto, es preciso destacar que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas de carácter federal, la Corte no está limitada por las posiciones de los jueces intervinientes ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado, según la interpretación que rectamente le otorgue (Fallos: 323:3160 y 3229).
El art. 3º del decreto 1204/01, cuando exime a los abogados que ejerzan la representación, el patrocinio letrado o la defensa del Estado Nacional y demás organismos estatales del pago de bonos, de derechos fijos y de cualquier otro gravamen similar previsto en la legislación nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tiene una obvia incidencia en la percepción de los recursos del C.P.A.C.F. previstos en el art. 51 de la ley nacional 23.187, conformados, entre otros, por los importes provenientes de derecho fijo "...que se abonará al iniciarse o contestarse cualquier acción judicial ante los jueces o tribunales con intervención de abogados" (confr. inc. d).
Procede destacar que los bonos y derechos fijos no admiten una consideración escindida respecto de las instituciones tributarias, antes bien, un correcto enfoque del tema conduce a sostener que aquéllos participan de la naturaleza de éstas. Dicho criterio se desprende de los argumentos que la Corte desarrolló en Fallos: 310:418, al sostener la constitucionalidad de las contribuciones a las que los miembros del Colegio queden obligados, vgr. las cuotas de inscripción y anual previstas en el artículo 51, inciso a, de la ley citada, indispensables para la subsistencia del ente y el cumplimiento de sus fines. Dijo, además, que el evidente beneficio público consistente en el control de una actividad profesional de innegable trascendencia social puede exigir un proporcional sacrificio del interés privado, sin que ello importe violación alguna a la garantía consagrada en el art. 17 de la Constitución Nacional (conf. cons. 3º).
Asimismo, el Tribunal puntualizó que "en función de lo expresado, idénticas consideraciones cabe aplicar con referencia al 'derecho fijo' que deberá abonarse al iniciar o contestar cualquier acción judicial con intervención letrada (artículo 51, inciso d); bien entendido que la determinación cuantitativa de esa contribución por la asamblea del Colegio 'en una proporción del importe de la tasa de justicia que se tribute en juicios por un monto indeterminado' no constituye una indebida delegación de facultades legislativas por el Congreso de la Nación sino tan sólo el reconocimiento legal de una atribución a un ente público..." (cons. 4º del mismo precedente).
Al respecto, es necesario tener presente que "conjuntamente con su especial propósito de allegar fondos al tesoro público, los tributos constituyen un valioso instrumento de regulación de la economía, complemento necesario del principio, con raigambre constitucional, que prevé atender al bien general (art. 67, inc. 2º, de la Constitución Nacional -texto 1853/1860-) al que conduce la finalidad de impulsar el desarrollo pleno y justo de las fuerzas económicas" (Fallos: 298:341 y 302:508).
La ley 23.187 define un presupuesto de hecho que, al verificarse en la realidad del caso concreto, da origen a la obligación de ingresar en el C.P.A.C.F. una suma de dinero, en las condiciones que establece el texto legal. Tal obligación tiene por fuente un acto unilateral del Estado -justificado por el poder tributario que la Constitución Nacional le otorga al Congreso- y su cumplimiento se impone coactivamente a los particulares, cuya voluntad carece, a esos efectos, de toda eficacia. Cabe añadir, en tal sentido, que la Corte ha dicho que no existe acuerdo alguno de voluntades entre el Estado y los individuos sujetos a su jurisdicción con respecto al ejercicio del poder tributario implicado en sus relaciones; los impuestos no son obligaciones que emerjan de los contratos sino que su imposición y su fuerza compulsiva para el cobro son actos de gobierno y de potestad pública (Fallos: 218:596, entre otros).
Es menester señalar que la obligación que se impone al afiliado del C.P.A.C.F. cuya situación queda comprendida en los términos de la ley 23.187 no difiere -en cuanto a la génesis de la relación, estructura, marco normativo que la regula- de aquella resultante de cualquier otra ley tributaria. La particularidad de que el sujeto de aplicación y fiscalización sea el Colegio Público de Abogados no altera tal conclusión, toda vez que, como se dijo en el acápite anterior, "el Colegio no es una asociación (art. 14 de la Constitución Nacional) que se integra con la adhesión libre y espontánea de cada componente, sino una entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado, y que éste por delegación, circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que crea para el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos los abogados de la Capital Federal, como auxiliares de la administración de justicia" (Fallos: 308:987, considerando 11).
Sentado lo anterior, a mi modo de ver, la adecuada solución de la controversia pasa por la pertinente aplicación del principio de reserva constitucional de ley formal en materia de tributos.
La Corte ha dicho con relación al principio de reserva de la ley tributaria, que éste es de rango constitucional y propio del Estado de Derecho y que únicamente admite que una norma jurídica con la naturaleza de "ley formal" tipifique el hecho que se considera imponible y que constituirá la posterior causa de la obligación tributaria. Ese principio no puede ser soslayado aunque se invoquen "pautas de política fijadas por las autoridades económicas" y la existencia "de un estado de calamidad económica interna", debido a que nuestro sistema constitucional supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas al deslinde de competencias fijado por la Ley Fundamental, predispuesto para garantizar una estabilidad calculable entre gobernantes y gobernados (Fallos: 294:152, considerando 18, citado en Fallos: 318:1154, voto de los jueces Enrique S. Petracchi y Gustavo A. Bossert).
Del art. 3º del decreto 1204/01 surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto delegado, ha declarado a determinados sujetos exentos de un tributo creado por ley. Es reiterada doctrina de V.E. que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los arts. 4º, 17, 44 y 67 -texto 1853/1860- de la Constitución Nacional (Fallos: 248:482; 303:245; 305:134; 312:912; 316:2329, entre muchos otros relativos al principio de legalidad tributaria).
Paralelamente a ello, ha sostenido que, del mismo modo que el principio de legalidad que rige en la materia impide que se exija un tributo en supuestos que no estén contemplados por la ley, también veda la posibilidad de crear exenciones en situaciones que tienen cabida en ella con arreglo a los términos del respectivo precepto (confr. arg. Fallos: 316:1115).
No obsta a la conclusión precedente el hecho de que el decreto sea de los llamados "delegados", como tampoco el contexto de emergencia en el que se dictó, pues en el caso "Peralta" (Fallos: 313:1513) la Corte, aun cuando ponderó la imposibilidad del Congreso para remediar una situación de grave riesgo social, señaló que "en materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67, inciso 2 -texto 1853-1860-), consustanciada con la forma republicana de 'gobierno'" (considerando 22). Se adelantó de tal modo una conclusión que se deriva directamente del principio de legalidad en materia impositiva, cual es la limitación constitucional infranqueable que supone esa materia para los decretos referidos (Fallos: 318:1154).
El desarrollo y el progreso no son incompatibles con la cabal observancia de los artículos 1º y 28 de la Constitución Nacional, sino que, por el contrario, deben integrarse con éstos, de modo tal que la expansión de las fuerzas materiales y el correlativo mejoramiento económico de la comunidad sean posibles sin desmedro de las libertades y con plena sujeción a las formas de gobierno dispuestas por la Ley Fundamental, a cuyas normas y espíritu resultan tan censurables la negación del bienestar de los hombres como pretender edificarlo sobre el desprecio o el quebrantamiento de las instituciones (Fallos: 314:595).
De la reiterada doctrina del Tribunal sobre este tópico surge con nitidez que ni un decreto del Poder Ejecutivo ni una decisión del Jefe de Gabinete de Ministros pueden crear válidamente una carga tributaria ni definir o modificar, sin sustento legal, los elementos esenciales de un tributo (confr. sobre esto último la doctrina de Fallos: 319:3400, en especial, su considerando 9º, citado en Fallos: 326:4251, considerando 6º).
Desde esta perspectiva, no resultan atendibles los argumentos del Estado Nacional para defender la constitucionalidad del decreto 1204/01, fundado en la delegación legislativa efectuada por el art. 1º de la ley 25.414, toda vez que, si bien el apartado I, inc. f), del este artículo habilitaba al Poder Ejecutivo a derogar total o parcialmente las normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo de los organismos o entes allí enumerados, lo dispuesto en el art. 3º del decreto previamente citado colisiona con la limitación constitucional infranqueable que supone la materia tributaria para los decretos del Poder Ejecutivo.
Esta conclusión es válida, por otra parte, para el intento de fundar el decreto en el ap. II, inc. e), del mismo artículo de la mencionada ley, pues, precisamente, allí se exceptúa de la delegación legislativa "expresa e integralmente toda derogación, modificación y suspensión ... en materia ... tributaria".
En esta misma línea de razonamiento, si aún se pretendiera sustentar la constitucionalidad del art. 3º del decreto 1204/01 en la delegación legislativa efectuada en el art. 1º, ap. II, inc. a), de la ley 25.414, toda vez que en los considerandos del decreto aludido el Poder Ejecutivo fundó su competencia en las facultades otorgadas por aquella ley, sin especificar a cuál de sus disposiciones se refería, al tratarse, como se dijo, de una facultad exclusiva y excluyente del Congreso, tal delegación resulta inválida. Como bien expresó V.E., no pueden caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo (Fallos: 326:4251, considerando 8º).
En tales condiciones, resulta enteramente aplicable la doctrina del Tribunal -sentada en el lejano precedente "Delfino" (Fallos: 148:430)- según la cual el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de la administración, ninguna de las atribuciones que le han sido expresa o implícitamente conferidos, bien entendido que existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores o detalles necesarios para la ejecución de aquélla. En términos elocuentes, V.E. indicó que lo primero no puede hacerse, mientras que lo segundo es admitido aun en países que carecían de regulación constitucional de poder reglamentario.
Por lo demás, la vigencia de este criterio, incluso para el instituto del art. 76 de la Constitución Nacional incorporado por la reforma de 1994, en materia tributaria, se confirma por su utilización en Fallos: 326:4251, antes citado, precedente en el que V.E. enfáticamente sostuvo que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias susceptibles de delegación por el precepto constitucional mencionado.
Al mismo resultado se llega cuando se advierte que ya en el debate parlamentario del proyecto que luego se convirtió en la ley 25.414, los legisladores expresaron sus reparos sobre la validez constitucional de que el Congreso pudiera ceder sus atribuciones específicas en materia tributaria. Es ilustrativa, en tal sentido, la intervención del diputado Lix Klett que, refiriéndose al inc. a), del ap. II, del art. 1º, en cuanto faculta al Poder Ejecutivo a eliminar exenciones, dijo: "...Esto es de dudosa constitucionalidad a la luz de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 99 de la Constitución Nacional, que prohíbe al Poder Ejecutivo dictar decretos de necesidad y urgencia en materia tributaria. Hago esta aclaración porque si analizamos esta cuestión por la inversa, la supresión de una exención vendría a equivaler para un sujeto [a] la creación de un tributo o de una situación fáctica que antes no sufría. Entonces, como esto no podría hacerse a través de un decreto de necesidad y urgencia tampoco podría realizarse, so color de la emergencia, por vía de la delegación legislativa, pues la materia tributaria es de las vedadas al Poder Ejecutivo por aquel texto que, por lo demás, debe interpretarse en correlación con el artículo 29 de la Constitución Nacional". Luego continuó: "Los diputados no deben olvidar que la materia tributaria integra no solamente la zona de reserva de la ley sino también la de esta Cámara como órgano exclusivo de origen, y que su delegación sólo podría concebirse en abierta violación del art. 29 de la Constitución Nacional, pues el origen del Parlamento como órgano representativo del pueblo está vinculado a la historia de la creación de nuevos tributos. En cuanto a la derogación de normas referidas a impuestos, tasas y contribuciones que se proyecta implique la eliminación de exenciones o supresión de excepciones a los hechos imponibles, caben iguales reflexiones a las del inciso anterior" (conf. Antecedentes Parlamentarios, Ed. La Ley, Año VIII, junio de 2001, pp. 1243/1244, parágrafo 76).
En igual sentido se pronunciaron, entre otros, los diputados Flores, De Sanctis, Díaz Bancalari y Zapata Mercader, cuyas observaciones fueron respondidas por el diputado Baglini, que se desempeñó como miembro informante del proyecto en discusión (v. ídem, pp. 1389/1390, parágrafos 573, 574 y 575; pp. 1395/1396, parágrafos 598 y 599; pp. 1396/1397, parágrafos 604 y 605; pp. 1400/1401, parágrafo 623 y pp. 1403/1404, parágrafos 636, 637 y 638, respectivamente).
No empece a la declaración de inconstitucionalidad que aquí se propicia el hecho de que la ley 25.414 haya sido derogada mediante su similar 25.556 y que, por ende, no se encuentre hoy en vigor. Entiendo que en casos como el de autos -tal como lo señaló el Ministerio Público en el dictamen del 28 de mayo de 2000, en la causa "Guida", publicada en Fallos: 323:1566- no puede aplicarse la jurisprudencia que se desprende de Fallos: 311:2338, 2385; 312:451, 1706; 318:2438, entre otros (en cuanto a que resulta inoficioso pronunciarse sobre la validez constitucional de una norma derogada), ya que ello no significa que en el caso no exista interés concreto en expedirse sobre los efectos jurídicos que produjo la norma en cuestión durante el tiempo en que estuvo vigente.
Así lo pienso, porque tanto el actor como el demandado poseen suficiente interés jurídico para obtener un pronunciamiento judicial sobre los efectos que produjo la ley 25.414 en cuanto delegó las facultades que aquí se cuestionan para emitir el decreto 1204/01, en la medida en que la derogación de dicha ley no alcanza para satisfacer la pretensión esgrimida por aquéllos (confr. dictamen citado, acápite V y doctrina de Fallos: 316:3200). En cuanto al decreto 1204/01 -cuyos arts. 3º y 5º fueron declarados inconstitucionales por el a quo-, sigue vigente aunque la ley de delegación que se invoca como su fundamento haya sido derogada, de conformidad con lo que disponía el art. 6º de la misma ley: "al término del plazo establecido en el artículo 1º, se operará de pleno derecho la caducidad de la delegación de facultades dispuesta en la presente ley sin perjuicio de la validez y continuidad de la vigencia de las normas que haya dictado el Poder Ejecutivo nacional en ejercicio de las atribuciones que se le delegan".
Opino, por las razones expuestas, que debería declararse la inconstitucionalidad del art. 3º del decreto 1204/01, en cuanto exime a los abogados del Estado del pago del derecho o bono fijo, al igual que la delegación legislativa efectuada por el art. 1º, ap. II, inc. a) de la ley 25.414, en cuanto faculta al Poder Ejecutivo a "crear exenciones".
- VI -
Ahora bien, se impone examinar la constitucionalidad del art. 5º del decreto 1204/01 -en cuanto autoriza a los profesionales inscriptos en el Registro de Abogados del Estado, creado por el art. 4º, a ejercer la defensa, representación y patrocinio del Estado Nacional "...sin que sea necesaria ninguna otra matriculación"- a la luz de la delegación legislativa efectuada por el Congreso mediante la ley 25.414.
Según el art. 1º, ap. I, inc. f), de esta ley, el Poder Ejecutivo Nacional "Con el objeto exclusivo de dar eficiencia a la administración podrá derogar total o parcialmente aquellas normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo de organismos o entes de la administración descentralizada, empresas estatales o mixtas, o entidades públicas no estatales, adecuando sus misiones y funciones; excepto en materia de control, penal o regulatoria de la tutela de intereses legítimos o derechos subjetivos de los administrados, y con respecto al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados".
Ya se señaló que, mediante la ley 23.187, el Congreso de la Nación sancionó el régimen general del ejercicio de la profesión de abogado y dispuso la creación del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, persona jurídica de derecho público que controla el ejercicio de la profesión y tiene a su cargo el gobierno de la matrícula respectiva en el ámbito geográfico de la Capital Federal. El art. 18 dispuso el carácter obligatorio de la inscripción, aun cuando el profesional ejerza esporádicamente en la jurisdicción. El Colegio tiene, asimismo, a su cargo, promover y organizar la defensa jurídica de las personas que carezcan de recursos económicos, contribuir al mejoramiento de la justicia, dictar las normas de ética que deben regir la actividad y aplicar las sanciones que correspondan.
El Tribunal, en oportunidad de expedirse sobre la obligación de inscribirse en la matrícula que lleva el C.P.A.C.F., afirmó la razonabilidad de la reglamentación del ejercicio de la abogacía por parte del legislador en nombre del constitucional poder de policía del Estado y consideró, además, que sólo por error "...puede entenderse como fundamento de actos que anulen o desnaturalicen el cumplimiento de un cometido público, cual es el de controlar el ejercicio de la profesión de abogado por un órgano que registra la matrícula" (Fallos: 323:1374).
En ese precedente, asimismo, exaltó "Este control, que se distingue claramente de la imposición de requisitos de carácter sustantivo, es indispensable para un sano orden social y conviene que sea ejercido por la entidad social que constituyen los miembros de la profesión, que es el sistema que ofrece mayores garantías individuales y sociales y que, a la vez, limita la injerencia estatal inmediata y directa(disidencia de los jueces Sagarna y Casares en Fallos: 203:100)" (confr. considerando 8º) (énfasis agregados).
No cabe duda de que la ley 23.187, cuyo carácter general es inequívoco, al establecer la necesaria matriculación, ha conferido al C.P.A.C.F. el ejercicio del poder de policía de control y disciplinario sobre los profesionales que lo integran. Desde esta perspectiva, estimo que el decreto 1204/01, en cuanto autoriza el ejercicio de la profesión a abogados no matriculados -aun cuando lo hagan en representación del Estado- es inconstitucional, porque sustrae del control de aquel ente a una parte de los que deberían estar sujetos a su fiscalización, lo que se hallaba expresamente vedado por el art. 1, ap. I, inc. f), de la ley delegante.
En efecto, la Corte ha expresado que la delegación legislativa debe ser interpretada restrictivamente conforme al precepto constitucional (art. 76 de la Constitución Nacional), anterior y superior a la normativa bajo examen (Fallos: 326:2150). Es ésa, por lo demás y como no podría ser de otro modo, la directiva plasmada por el legislador en las bases de la delegación que, en lo que a este punto se refiere, limitó las facultades que confiere el precepto legal para derogar total o parcialmente normas de rango legislativo que afecten el funcionamiento operativo de los entes ahí enumerados y facultó, a tal fin, al órgano ejecutivo para que adecuara sus misiones y funciones, e incluso en este ámbito, todavía con excepciones, tal como surge de sus propios términos y de las directrices del art. 2º de la ley 25.414.
De este modo, el poder administrador, mediante el decreto 1204/01, no podía válidamente extender la facultad de derogar total o parcialmente aquellas normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo de entidades públicas no estatales, a aquellas que regulan el "control" sobre la matrícula, transgrediendo la expresa limitación impuesta por la ley delegante que le impedía emitir normas que involucraran contenidos de tal carácter.
Lo expuesto, en cuanto a que el legislador nunca pretendió extender el ejercicio de las facultades delegadas a los colegios profesionales como es el actor en esta causa, se corrobora con la atenta lectura del tratamiento que tuvo en el Congreso Nacional el proyecto que envió el Poder Ejecutivo y que, luego de sucesivos cambios -que, entre otros, incluyeron su desdoblamiento- se convirtió en la ley 25.414.
Si bien en diversas oportunidades se ha reconocido la utilidad de recurrir a los antecedentes parlamentarios para conocer el sentido y alcance de las normas, considero que en el sub lite ello adquiere relevante importancia, pues sirve para despejar las dudas que pudieran existir acerca de cuanto se lleva dicho.
Cuando se discutía el texto en particular de la futura ley 25.414 en la Cámara de Diputados, ante las objeciones que plantearon distintos diputados, el miembro informante leyó la propuesta de la Comisión sobre el inciso g), del apartado I del art. 1º [se refería al proyecto remitido por el Poder Ejecutivo Nacional, que por supresión del originario inc. f, corresponde al que aquí se examina], cuyo texto finalmente fue aprobado y forma parte de la ley. Para aclarar su posición, dijo el diputado Baglini: "En primer término, se agrega la palabra 'operativo' entre las expresiones 'regulen el funcionamiento' y 'de organismos o entes'. Al hacerse referencia a normas de funcionamiento operativo se alude a normas de funcionamiento interno, es decir, se impide la eliminación de la norma que crea el organismo. En segundo lugar, se incorpora la expresión 'adecuando sus misiones y funciones' con el objeto de especificar a qué efectos se pueden modificar las normas de funcionamiento operativo. En tercer término, se incorpora la frase 'con respecto al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados', que exceptúa a este instituto de la posibilidad de reforma de las normas de rango legislativo de funcionamiento operativo que aquí se delegan" (v. Antecedentes parlamentarios, cit., pp. 1379/1380, parágrafos 533 y 534).
Estas exposiciones motivaron la aquiescencia de otros diputados tanto con la redacción y los límites que fijaban como en cuanto a la exclusión de los colegios profesionales del ámbito de las facultades delegadas, tal como lo refleja la intervención del diputado Allende Iriarte, que señaló: "Con referencia al inciso g) [actual inc. f] quiero manifestar -ayer me adelanté al hacer uso de la palabra- que con la aclaración que hizo el miembro informante respecto de la disposición del art. 125 de la Constitución Nacional quedan alejados los temores que podemos tener los profesionales en cuanto a los colegios que nos agrupan. Es decir que con las inclusiones que se han hecho puedo adelantar mi voto afirmativo a este inciso" (ídem, p. 1381, parágrafo 542, énfasis agregado).
Como se puede apreciar, la intención de los diputados fue conferir facultades al órgano ejecutivo para que reestructure los organismos que actúan en el ámbito de la Administración, readecuando sus misiones y funciones y con límites, pero sin habilitarlo a inmiscuirse en el funcionamiento de los colegios profesionales.
Lo misma finalidad cabe predicar respecto de la Cámara de Senadores, que actuó como cámara revisora del proyecto con media sanción de Diputados, pues los senadores así se encargaron de manifestarlo, incluso con acalorados debates en torno a la importancia de dejar asentada la intención de legislador como uno de los parámetros a tener en cuenta en la interpretación del texto legal. Finalmente primó la posición de aquellos senadores que desde las distintas bancadas sostenían la utilidad de tales declaraciones. En términos altamente ilustrativos, ante la desconfianza de algún legislador acerca de las ventajas de proceder de este modo -pues, en su opinión, los jueces habitualmente no le prestan atención-, el senador Moreau señaló: "Obviamente, el senador Alasino, en ejercicio de su profesión efectivamente conoce mucho más que yo cuáles son las razones a las que apelan los jueces cuando tienen que fundamentar sus sentencias. Pero en este caso se trata de una delegación de facultades que tiene cierta imprecisión, por la propia naturaleza de una delegación de facultades. Además, porque no hay una exposición de motivos suficientemente detallada que haya acompañado al proyecto de ley. Entre otras cosas, porque el proyecto originario tenía definiciones de carácter muy general. Por lo tanto, me parece que los jueces van a hacer una excepción y que es muy importante la voluntad del legislador, precisamente, porque estamos delegando facultades. Así que me parece, que es muy útil que se hagan -y que se subrayen- precisiones de este tipo; no creo que confundan a los jueces, quienes realmente podrían estar mucho más confundidos si no hiciéramos este tipo de precisiones -reitero-, por la falta de una exposición de motivos y porque estamos delegando funciones que, en algunos casos, tienen un carácter muy general". Incluso el senador Del Piero agregó un argumento adicional, que ya había sido expresado por el senador Molinari Romero pero que de todas formas quería remarcar, según dijo: "Aquí va a haber un control del uso de estas facultades, que va a ser ejercido por una comisión bicameral. En ese sentido, creo que todas las precisiones que hagamos van a servir para que los colegas que integren esa comisión también tengan una base a los efectos de analizar paso a paso el cumplimiento y el ejercicio de estas funciones delegadas" (v. ibídem, p. 1579, parágrafos 1251 y 1252, respectivamente).
Zanjado este tema, en lo que respecta a la intención del legislador respecto de los colegios profesionales, vale la pena transcribir las expresiones del senador Eduardo Menem, que en el punto fueron compartidas por varios otros legisladores. Dijo aquél: "Quiero hacer una observación, que podrá servir o no como interpretación, pero tengo que formularla. El inciso f) del apartado I del artículo 1º dice que, con el objeto exclusivo de dar eficiencia a la administración podrá derogar total o parcialmente aquellas normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo de organismos o entes de la administración descentralizada, empresas estatales o mixtas, o entidades públicas no estatales, adecuando sus misiones o funciones... etcétera. Quiero decir que las entidades públicas no estatales realmente no tendrían que estar incluidas en este inciso, porque dice 'Con el objeto exclusivo de dar eficiencia a la administración...' y las entidades públicas no estatales no forman parte de la administración. Respecto de estas entidades, si bien se discute en el derecho administrativo, la verdad es que el Código Civil sólo distingue entes públicos y privados. Esta vendría a ser una subcategoría de los entes públicos, pero no son estatales, no forman parte de la estructura estatal. Quiero advertir que, si se quisieran dictar normas respecto de estas entidades públicas no estatales, podrían ser insanablemente nulas. Hago esta referencia, aunque sé que por razones prácticas no vamos a hacer modificaciones; ya lo pidió el miembro informante y creo que este proyecto de ley tiene que ser aprobado hoy. Pero quiero dejar a salvo esta interpretación a los fines de que, el día de mañana, cuando se quiera hacer una interpretación auténtica se tenga en cuenta esta opinión. Dentro de estas entidades públicas no estatales están las obras sociales, los colegios profesionales, las fundaciones y sobre eso el Estado nacional no puede dictar este tipo de normas. Por eso creo que no podría aplicarse este criterio de que, para dar mayor eficiencia a la administración, se puedan dictar o derogar normas respecto de estos entes públicos no estatales. Quería dar esta opinión a los fines de la interpretación pertinente" (Ibídem, p. 1574, parágrafo 1230).
Como se indicó, esta postura contó con la adhesión expresa de otros integrantes de la Cámara de Senadores, tal el caso del senador Moreau que puntualmente se refirió a los colegios profesionales en estos términos: "En primer lugar quiero plegarme al fundamento expresado por el senador Menem. Seguramente quien redactó esta norma, cuando habló de entidades públicas no estatales y las vinculó a la administración, se estaba refiriendo específicamente al PAMI. Y como se estaban refiriendo a esta institución es que tratamos precisamente de excluirla, porque las otras entidades públicas no estatales que acaba de enumerar el señor senador, efectivamente, no pueden estar sujetas a modificación de rango legislativo con el objeto de darle mayor eficiencia a la administración ya que no forman parte de ella. No forman parte de la administración los colegios profesionales, a los que -sabemos ya, desde hace mucho tiempo- pertinazmente se pretende modificar en su estructura, ni las obras sociales, ni las fundaciones. Por eso me parece más que pertinente la expresión del senador Menem. Y que quede en el fundamento que la voluntad del legislador de ninguna manera se orienta a modificar el funcionamiento de esas entidades. En lo que se refiere también a este artículo quiero -y ya lo hice en el debate en general-, especificar que es muy clara la norma cuando dice que se podrán derogar total o parcialmente normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo; de ninguna manera, las normas de creación de estos entes públicos que aquí se mencionan y enumeran. Repito, de ninguna manera, las normas de creación" (Ibídem, pp. 1574/1575, parágrafo 1231).
La misma intención manifestaron los senadores Branda, Sala, Del Piero, Villarroel -aun cuando lo hizo en forma parcial-, Alasino, Carbonell y Molinari Romero -que se desempeñó en esa sesión como miembro informante- (v. ídem, pp. 1575/1576 y 1578/1579, parágrafos 1232, 1233, 1234, 1235, 1237, 1238, 1239, 1240).
Aun consciente de haberme extendido en las transcripciones, entiendo que ello se justifica por varios motivos. En primer lugar, porque echan luz en torno de la intención que tuvieron los legisladores cuando fijaron las bases de la delegación, circunstancia que no se puede desdeñar al momento de interpretar las normas dictadas al amparo de aquella delegación, no tan sólo porque ello sería contravenir los límites establecidos para ejercer esas facultades, sino también porque sería tanto como desatender la voluntad que aquéllos expresamente quisieron que se tuviera en cuenta y así lo hicieron constar en los debates parlamentarios. En segundo término, porque constituyen un elemento valioso para que los operadores jurídicos puedan delimitar con certeza los contornos de las potestades delegadas y, por último, porque ayudan a despejar todas las dudas que pudieran existir en cuanto a que el órgano ejecutivo, al dictar la disposición bajo examen del decreto 1204/01, desorbitó los límites fijados por el Poder Legislativo.
- VII -
En resumen, pienso que se ajusta a derecho la sentencia apelada en cuanto declara la inconstitucionalidad de los arts. 3º y 5º del decreto 1204/01, pues en el primero de aquellos supuestos el legislador se excedió al delegar en el Poder Ejecutivo atribuciones en materia tributaria, mientras que en lo que concierne al segundo precepto, este último ejerció facultades que no le fueron conferidas por el Congreso Nacional, violando, de tal manera, las bases de la delegación.
Lo expuesto, claro está, no significa abrir juicio sobre la finalidad perseguida por el órgano ejecutivo al dictar el decreto antes mencionado, en orden a mejorar la defensa judicial del Estado y el accionar de los letrados que lo representan en juicio, pues una evaluación sobre el mérito o la conveniencia de tales medidas, así como sus loables fines, excede largamente las funciones encomendadas a los magistrados judiciales y fiscales. Se trata, simplemente, de examinar la validez de las medidas adoptadas a la luz de las pautas constitucionales en vigor, tarea que es propia de los jueces, como también es sabido.
- VIII -
Por todo lo expresado, opino que corresponde declarar admisible el recurso extraordinario y confirmar el pronunciamiento de fs. 248/249 por los fundamentos que se exponen en el presente dictamen. Buenos Aires, 15 de junio de 2006. Laura M. Monti.

FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 4 de noviembre de 2008.
Vistos los autos: "Colegio Público de Abogados de Capital Federal c/ EN - PEN - ley 25.414 - dto. 1204/01 s/ amparo".
Considerando:
1º) Que el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional -parte demandada en la presente causa- se dirige contra la resolución dictada por la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal. El fallo confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto había hecho lugar a la acción de amparo promovida por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y declarado que quienes ejercen la abogacía en favor del Estado Nacional en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires están obligados a cumplir con la ley 23.187 que ordena la instalación y funciones del referido Colegio. Para llegar a esa conclusión, el fallo consideró que eran inválidos los artículos 3º y 5º del decreto 1204/011 en la medida que pretenden relevar a los abogados del Estado de la obligación de inscribirse en la matrícula que la ley 23.187 pone a cargo del Colegio y de pagar el derecho fijo establecido por su artículo 51.
2º) Que el recurso de apelación federal debe ser examinado por esta Corte, puesto que, tal como lo ha señalado la señora Procuradora Fiscal en el apartado III de su dictamen, en esta causa se ha puesto en tela de juicio un acto emitido por el Presidente de la República, vale decir, una autoridad federal, y el pronunciamiento apelado ha sido contrario a su validez (artículo 14, inciso 1º de la ley 48).
3º) Que el primer agravio del recurrente enderezado a cuestionar la legitimación de la entidad actora debe ser rechazado en base a los argumentos expuestos en el último párrafo del apartado IV del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, al que cabe remitirse por razones de brevedad.
4º) Que en cuanto al fondo del asunto, con carácter preliminar, debe puntualizarse que el argumento central de la decisión judicial radicó en que el Presidente no se encontraba habilitado por el Congreso para dictar disposiciones de carácter legislativo contrarias a la ley nacional 23.187. Rechazó la pretensión de que tal autorización pudiese hallarse en el artículo 1º.f de la ley 25.414 -de delegación de atribuciones legislativas y emergencia pública-, puesto que no se ha demostrado en qué afecta la eficiencia de la administración que los profesionales pertenecientes al cuerpo de abogados del Estado cumplan con la obligación legal de matricularse en el distrito, como lo exige la ley 23.187. Por otro lado, consideró el tribunal que la exención a los abogados del Estado de pagar el derecho fijo por su actuación judicial no es transitoria, como deben serlo las medidas de emergencia, sino que es definitiva y, por ende, irrazonable.
Ante esta Corte, la parte demandada ha solicitado la revocación del fallo y defendido la validez del decreto 1204/01, apoyándose en dos líneas diferentes de argumentación. Por un lado, sostuvo que la ley 23.187 se refiere solamente a la abogacía privada, mientras que el decreto 1204/01 reglamenta el ejercicio de la abogacía pública, es decir, la que ejercen los abogados del Estado. Esta materia está comprendida, entonces, en la "zona de reserva de la administración", vale decir, es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo. La segunda argumentación sostiene que el decreto 1204/01 es válido pues el Presidente lo dictó en uso de las atribuciones legislativas que le había delegado el Congreso en el artículo 1º de la ley 25.414.
5º) Que, como puede apreciarse, se trata de argumentos encontrados en cuanto al carácter propio o delegado de la competencia ejercida por el Presidente al dictar el decreto 1204/01, inconsistencia que adquiere especial relevancia al tomarse en cuenta que el ejercicio de uno y otro tipo de atribución está sujeto por la Constitución Nacional a diferentes condiciones de validez.
6º) Que el examen de los puntos federales propuestos, de acuerdo al desarrollo que sigue, concluirá en la confirmación del fallo dictado por la cámara de apelaciones. Primero, porque es incorrecto afirmar que el Presidente, al dictar el decreto 1204/01, haya hecho uso de una competencia exclusiva; por el contrario, el régimen de los abogados del Estado -separada o conjuntamente con los demás abogados- es una materia que ha sido regulada por leyes del Congreso cuya validez no es materia de controversia. Segundo, porque los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01 no encuentran convalidación en la delegación de facultades legislativas contenida en el artículo 1º, inciso I, apartado "f" de la ley 25.414.
7º) Que hay poderosas razones que refutan la tesis sostenida por la parte recurrente de que los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01 se refieren a una materia cuya regulación es una facultad propia y exclusiva del Presidente de la Nación.
La primera de tales razones radica en que el ejercicio de la abogacía -sea a favor del Estado, sea de particulares- ha sido materia reglada por el Congreso desde los orígenes mismos de la organización nacional. Debe recordarse en tal sentido que, si bien el Presidente Urquiza estableció algunas condiciones para el ejercicio de la abogacía a falta de una ley nacional, lo hizo "con calidad de dar cuenta al Congreso Federal" (decreto del 15 de septiembre de 1854), órgano que dictó la ley número 23 aprobando expresamente el acto presidencial.
De ahí en más, merecen citarse: la ley 43, cuyos artículos 5º y 6º se refieren, respectivamente, a los abogados que serán admitidos por los tribunales federales y a los procuradores fiscales que puede designar el Poder Ejecutivo; la ley 3367, sobre la representación del Fisco Nacional; la ley 10.996 sobre el ejercicio de la procuración en la Capital y ante la justicia federal; la ley 12.954 de creación del cuerpo de abogados del Estado y los decretos-leyes de facto 17.516 sobre la representación judicial del Estado; 19.649 de creación del Foro de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires y 22.192 que reemplazó a la anterior y fijó un nuevo régimen para el ejercicio de la abogacía y la procuración.
Por otra parte, las leyes que han establecido un marco para el desempeño de los abogados del Estado no han sido cuestionadas por invadir una esfera reservada al Ejecutivo, sino que, por el contrario, la ley sancionada por el Congreso bajo el número 12.954 fue invocada por la demandada en su favor. En realidad, tampoco se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de la ley 23.187, incluso en aquellos pasajes de los escritos presentados por la demandada que reconocen su aplicación a los abogados del Estado (fojas 156/157 y 280).
Por último, la ley 23.187 no hace en su texto la distinción pretendida por la recurrente entre abogacía privada y pública, a lo cual debe sumarse que desde su sanción, en 1985, los abogados del Estado cumplieron con las obligaciones tanto de matricularse como de pagar el derecho fijo. Ambas circunstancias configuran una clara indicación de que, para usar las palabras de la misma parte demandada, "las normas referidas a la colegiación obligatoria en el ámbito de la Capital Federal, y al ejercicio del poder de policía profesional por parte de la entidad accionante (Ley Nº 23.187) proyectaban sus efectos sobre los abogados integrantes del Cuerpo..." (fojas 280, cit.).
8º) Que la cuestión a tratar por esta Corte queda circunscripta entonces a la de si el decreto 1204/01 puede ser justificado como el ejercicio válido de las atribuciones legislativas delegadas al Presidente por el Congreso a través del artículo 1º.f de la ley 25.4142.
9º) Que con un lenguaje firme y explícito la Constitución Nacional prohíbe al Presidente de la República, como regla general, emitir "disposiciones de carácter legislativo", sea a iniciativa propia (artículo 99.3, segundo párrafo), sea por virtud de la delegación que, en su favor, haga el Congreso (artículo 76, primera parte). Ambas cláusulas establecen también, luego de formular el principio, las condiciones o límites bajo los cuales ha de operar el caso excepcional en que el Presidente se encuentra habilitado para dictar decretos legislativos que, según sea, se denominan "decretos de necesidad y urgencia" o "decretos que ejercen facultades delegadas" (artículo 100, incisos 13 y 12, respectivamente).
En lo que se refiere a los decretos dictados en uso de facultades delegadas (o "decretos delegados"), el artículo 76 de la Constitución Nacional establece tres requisitos básicos: 1) que se limiten a "materias determinadas de administración o emergencia pública"; 2) que se dicten dentro del plazo fijado para su ejercicio y 3) que se mantengan "dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca". El artículo 100, inciso 12 añade un cuarto requisito, a saber, 4) que los decretos así dictados sean refrendados por el jefe de gabinete de ministros y sometidos al control de la Comisión Bicameral Permanente del Congreso de la Nación.
La letra del texto constitucional (artículos 99.3 y 76) refleja sin ambigüedades la decisión que tomó la Convención Constituyente de 1994 de, por una parte, mantener el principio general contrario al ejercicio de facultades legislativas por el Presidente como una práctica normal y, por la otra, de introducir mayores precisiones sobre las condiciones excepcionales en que ello sí puede tener lugar. La definición de la regla general y de los casos excepcionales en el mismo texto constitucional, así como el procedimiento que finalmente se adoptó para asegurar el adecuado funcionamiento de ambos, es el correlato de dos objetivos básicos que rigieron la deliberación constituyente: la atenuación del presidencialismo y la mayor eficacia en el funcionamiento del gobierno federal. De todo ello se desprende que dicho procedimiento debe ser puesto en práctica por los tres poderes del Estado, cada uno en el papel que le toca, con el cuidado de no introducir, por vía de deformaciones interpretativas, inconsistencias o desequilibrios entre las diversas finalidades buscadas con la reforma de la estructura del gobierno federal.
En tal sentido, es oportuno recordar cuáles fueron las directrices que gobernaron el trabajo de la Convención Constituyente que en 1994 introdujo en la Constitución Nacional las cláusulas relacionadas con la delegación legislativa, tal como ellas fueron expuestas por uno de los convencionales que tuvo a su cargo la presentación y explicación del proyecto:
"Los contenidos del Núcleo de Coincidencias Básicas responden, al igual que la habilitación de los temas que están incluidos en el artículo 3º de la ley declarativa, a ciertas ideas-fuerza, que constituyen los grandes objetivos de la presente reforma.
"La primera es sin duda la necesidad de obtener una consolidación y perfeccionamiento del sistema democrático. [...]"
"La segunda gran idea-fuerza es generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres órganos clásicos del Poder del Estado -el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial-; y a ella responden, a su vez, la atenuación del régimen presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor independencia del Poder Judicial."
"Una tercera, emparentada con la anterior, es conseguir mayor eficiencia en el funcionamiento de las instituciones del Estado, característica común a las reformas perseguidas respecto de los tres poderes clásicos." (Obra de la Convención Constituyente, Tomo V, página 4883, exposición del convencional Alberto García Lema).
Más adelante y, refiriéndose al régimen constitucional de la delegación legislativa, el mismo convencional remarcó que la delegación constituía "una excepción al principio general sentado en la primera parte del nuevo inciso 23 del artículo 86 [actual artículo 99, inciso 3º]" que no es otro que la ya señalada prohibición al Presidente de dictar disposiciones de carácter legislativo (op. cit., pág. 4887).
Ahora bien, ante la variedad de modelos que ofrecía el derecho constitucional comparado en materia de delegación legislativa, los redactores del nuevo artículo 76 de la Constitución Nacional se dejaron guiar por el que ofrece el derecho constitucional estadounidense. Al explicar el contexto del cual se habían extraído las ideas centrales del proyecto que se ponía a consideración de la Convención, el citado convencional García Lema expresó:
"Los principios y los límites de la delegación legislativa quedan ajustados a lo que son las prácticas de los Estados Unidos. El Congreso debe definir la materia de la delegación y suministrar un patrón o criterio claro para guiar al organismo administrativo al cual se transfieren facultades" (op. cit., pág. 4887).
10) Que, si bien la constitución estadounidense no contiene una cláusula como la de nuestro artículo 76, la Suprema Corte federal de ese país ha fijado, a lo largo de su historia jurisprudencial, el modo constitucionalmente aceptable en que debe tratarse la práctica de la delegación legislativa. Un factor central de la validez de la actividad llevada a cabo en ejercicio de facultades delegadas es, tal como lo advirtiera el discurso del convencional García Lema, la formulación por el Congreso de un patrón o directriz inteligible y clara a la cual debe sujetarse el Presidente. En un fallo de 1996 el referido tribunal ha hecho una síntesis de la doctrina que viene sosteniendo y desarrollando -al menos desde 1936-:
"El principio fundamental de la doctrina de delegación es que la función legislativa pertenece al Congreso... y no puede ser transferida a otra rama del gobierno u organismo. Este principio no significa, sin embargo, que solamente el Congreso puede dictar reglas de seguimiento obligatorio ('prospective force'). Imponer al Congreso la carga de diseñar toda norma federal, implicaría distraerlo de temas más acuciantes y malograr el designio de los constituyentes de un Gobierno Nacional efectivo".
Y, más adelante:
"Esta Corte ha establecido desde antiguo que el Congreso debe tener permitido delegar en otros al menos alguna autoridad que éstos puedan ejercer por sí mismos. La auténtica distinción... es entre la delegación del poder para hacer la ley, que necesariamente involucra discrecionalidad en cuanto a cómo ella debe ser, y conferir autoridad o discrecionalidad en cuanto a su ejecución, para ser ejercida bajo la ley y en función de ella. Lo primero no puede hacerse, lo último no merece ninguna objeción válida" (Loving v. United States, 517 U.S. 748, 758 [1996]).
Sin embargo, aclaró que "no es suficiente decir que el Congreso manifestó su voluntad de delegar una cierta atribución (authority)", pues, "como regla general, debe también establecer por acto legislativo un principio inteligible al cual la persona o cuerpo autorizado tiene que conformarse. La regla del principio inteligible busca hacer cumplir la idea de que el Congreso no puede delegar el poder de hacer leyes y, por ende, puede delegar no más que el poder de decidir los programas y medidas que pongan en práctica sus leyes" (517 U.S. 748, 771).
11) Que la exigencia del derecho constitucional norteamericano de que las leyes delegatorias contengan un principio claro e inteligible al cual debe ajustarse la autoridad delegada tiene su correlato en dos conceptos contenidos en el artículo 76 de la Constitución Nacional: el carácter determinado de las materias de administración y la exigencia de que la actividad delegada se mueva "dentro de las bases que el Congreso establezca" [énfasis añadido].
Pero, el riesgo que de todos modos enfrentan las constituciones al admitir la delegación legislativa es que ésta se lleve a cabo de manera extremadamente amplia e imprecisa. Los caminos que se abren a los tribunales que deben resolver impugnaciones fundadas en el uso excesivo de facultades delegadas de manera indeterminada son en general dos: o bien anular la ley delegatoria por no fijar un lineamiento inteligible, o bien interpretar muy restrictivamente la eficacia de la delegación y, por lo tanto, limitar las posibilidades de que el acto en cuestión pueda encontrar apoyo en la delegación excesivamente vaga. Este último es el que predominantemente ha seguido la Corte Suprema de los Estados Unidos (ver Tribe, Lawrence, Constitutional Law, 3º edición, New York, 2000, pp. 988/989). Por ejemplo, en un caso del año 2001, dicho tribunal convalidó un artículo de la ley de aire limpio (Clean Air Act) que delegó en la agencia respectiva (Environmental Protection Agency) una competencia sumamente amplia para fijar estándares tolerables de polución, pero, al mismo tiempo, los jueces rechazaron que, a partir de esa generalidad, el ente regulador pudiera inferir una autorización para tomar en cuenta los costos de implementación de tales estándares (Whitman v. American Trucking Associations, 531 U.S. 457).
12) Que, a partir del sentido que se buscó asignar al texto constitucional argentino y de las características del modelo seguido, se desprende que: 1º) la delegación sin bases está prohibida y 2º) cuando las bases estén formuladas en un lenguaje demasiado genérico e indeterminado, la actividad delegada será convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la disposición dictada por el Presidente es una concreción de la específica política legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la cláusula delegatoria de que se trate.
Esta conclusión resulta insoslayable apenas se advierte que la delegación sin bases está prohibida precisamente porque bloquea la posibilidad de controlar la conexión entre la delegación del Congreso y la actividad desplegada por la autoridad administrativa.
Así, por ser amplia e imprecisa, la delegación no confiere atribuciones más extensas, sino, al revés, a mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa que podrá el Ejecutivo ejercer válidamente.
En otros términos, el principio constitucional contrario al dictado de disposiciones legislativas por el Presidente tiene, en el plano de las controversias judiciales, una consecuencia insoslayable: quien invoque tales disposiciones en su favor deberá al mismo tiempo justificar su validez, o sea, demostrar que se hallan dentro de alguno de los supuestos excepcionales en que el Ejecutivo está constitucionalmente habilitado. En materia de delegaciones legislativas, dicha carga se habrá cumplido si los decretos, además de llenar los diversos requisitos constitucionales ya referidos, son consistentes con las bases fijadas por el Congreso (conforme artículos 76 y 100, inciso 12 de la Constitución Nacional). Por consiguiente, la defensa del decreto legislativo tendrá mayores probabilidades de éxito cuanto más claras sean las directrices de la ley delegatoria y menores, cuando ellas consistan sólo en pautas indeterminadas.
13) Que la parte demandada ha actuado con una lógica diametralmente contraria a la que, según el análisis hecho más arriba, subyace a las reglas constitucionales sobre la delegación legislativa: en primer lugar, se apoyó en una lectura sumamente amplia e indeterminada de la ley 25.414 que, si es tomada estrictamente, habilitaría al Presidente para derogar prácticamente cualquier ley vigente y, en segundo término, en lugar de ofrecer una demostración de que, pese a ello, las disposiciones dictadas por el Ejecutivo formaban parte de la política que efectivamente adoptó el Congreso en el artículo 1.f. de la ley 25.414, se limitó a solicitar una aplicación mecánica del texto legal, en la versión vaga e inexpresiva por ella misma propuesta.
En efecto, a fin de demostrar que el Presidente se mantuvo dentro de las bases de la delegación, la parte demandada se limitó a argumentar que el decreto 1204/01 permitiría una reducción del gasto público y que, de esta manera, se cumplía con el fin -fijado por el artículo 1, inciso "f" de la ley 25.414- de aumentar la eficiencia de la administración. Pero, puesto que es difícil concebir una ley que no incida, directa o indirectamente, en la cuantía del gasto público, aceptar el argumento precedente implicaría admitir que en el citado artículo 1.f., el Congreso habilitó al Presidente para derogar cualquier norma legal con miras a lograr una reducción del gasto. Una interpretación como ésta introduce tal indeterminación en la ley 25.414, que deja a la delegación legislativa prácticamente sin bases en función de las cuales discernir qué tipo de ley puede ser derogada por el Presidente, o sea, delinear un subgrupo dentro del conjunto de las leyes vigentes sobre el que recaerá la atribución delegada.
Sin embargo, tal interpretación no es la que mejor cuadra con el texto completo del artículo 1.f. de la ley 25.414. Un examen más atento muestra que la mencionada ley autorizó al Presidente para derogar leyes específicas, en materias determinadas de su ámbito de administración, que afectasen o regulasen el funcionamiento operativo de organismos o entes descentralizados, palabras que admiten una lectura mucho más plausible si se las entiende como refiriéndose a leyes cuya derogación, por su especificidad, no altera o modifica de manera grave otros fines o políticas legislativas que las dirigidas explícitamente y puntualmente al funcionamiento de la administración pública.
Esta interpretación, más ajustada al texto, al tiempo que da fundamento a la validez de la cláusula delegatoria, pone de manifiesto que el decreto 1204/01, en cuanto ha sido materia de cuestionamiento, está fuera de la habilitación que el Congreso otorgó al Presidente.
14) Que los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01 encuentran, en efecto, serias dificultades para amoldarse a la delegación legislativa de la ley 25.414, tal como ha sido entendida anteriormente.
Primero, porque ninguno de ellos dispone la derogación de una norma específica, sino la aprobación, para los abogados del Estado, de todo un régimen alternativo e incompatible con el establecido en la ley 23.187 que se encuentra vigente. Lo mismo no habría podido plasmarse mediante una mera derogación parcial de la ley 23.187 precisamente porque esta última se trata de una norma que no afecta, ni regula de manera específica a la administración o sus entes descentralizados, sino que lo hace respecto de quienes ejercen la abogacía en general; es decir, la imposibilidad de mantenerse dentro del permiso legislativo para derogar revela, en este caso, la falta de especificidad de las disposiciones contenidas en la ley 23.187 y alcanzadas en su eficacia por el decreto 1204/01.
Segundo, porque ambos artículos relevan a los referidos abogados del cumplimiento de sendos deberes hacia el colegio -aporte y matriculación- que son propios y sólo afectan a la administración pública de manera indirecta, como consecuencia de resoluciones tomadas por esta misma invocando razones de conveniencia.
El deber que tienen los abogados de contribuir económicamente al sostenimiento del colegio profesional -cuya constitucionalidad no está en discusión en este caso- es una obligación propia del abogado para con el Colegio Público. Ello es así con independencia de que, en el caso de los abogados del Estado, para evitarles un deterioro de su ingreso, la misma administración haya decidido soportar el costo derivado de su cumplimiento. En esta medida, el decreto 1204/01 viene a modificar la ley 23.187 en un aspecto que no afecta directamente a la administración ni se refiere específicamente a ella.
15) Que esta conclusión no se ve refutada por las razones en que se fundó el dictamen Nº 126, del 3 de noviembre de 1987 de la Procuración del Tesoro de la Nación, citado por la recurrente en su favor. En efecto, allí el Procurador consideró dos puntos: primero, si los abogados del Estado deben pagar el bono establecido por la ley 23.187 en su artículo 51, inciso d) y, segundo, quién debe soportar el costo. Sobre la primera cuestión, el dictamen se limita a señalar que "la situación de los abogados del Estado no aparece contemplada dentro de las excepciones que prevé el referido inciso del artículo 51". En el otro punto, el Procurador entendió que el gobierno debía compensar al abogado por el pago del bono, pues lo contrario supondría "una erogación a cargo del agente directamente derivada del cumplimiento de sus funciones que le irrogaría... una disminución inadmisible de su remuneración". Luego, el Procurador agregó consideraciones en cuanto a la diferente situación en que se ven los abogados del Estado que litigan en la Ciudad de Buenos Aires, respecto de quienes lo hacen en otras jurisdicciones. Por estas razones, concluyó que no correspondía al profesional afrontar personalmente el costo del bono en la medida que por sus tareas percibiese solamente un sueldo.
Como puede apreciarse, el dictamen hace una correcta y muy precisa distinción entre la sujeción de los abogados del Estado a la obligación prevista en el artículo 51 de la ley 23.187, por un lado, y la financiación de su cumplimiento, por el otro. La utilización de razones de equidad y de conveniencia descarta que la Procuración del Tesoro, en el dictamen 126, haya entendido que estaba ante una deuda del gobierno con el Colegio Público de Abogados, sino, en todo caso, de otra de carácter salarial para con sus propios abogados.
Si la obligación legal de aporte que tienen los abogados no involucra a la administración sino en virtud de sus propias decisiones sobre la forma y cantidad con que remunera a sus abogados, menos aún tiene parte en lo que respecta al deber de inscribirse en la matrícula establecido por el artículo 2.b de la ley 23.187, a punto tal, que ningún efecto sobre la eficiencia de algún organismo público se ha conseguido siquiera identificar por parte de la demandada. Por otro lado, el pago de la cuota correspondiente a cada abogado matriculado tampoco se traduce en una mayor eficiencia estatal, pues se trata también de una obligación propia del abogado y no de la administración.
16) Que la conclusión final a la que corresponde arribar es que la cámara de apelaciones ha fallado con acierto al concluir que el decreto 1204/01 constituye una disposición de carácter legislativo dictada por el Presidente de la Nación fuera de las bases de la delegación de facultades contenida en el artículo 1º, apartado I, inciso "f" de la ley 25.414 y, por consiguiente, violatorio de la prohibición establecida en el artículo 99, inciso 3º, segundo párrafo de la Constitución Nacional.
17) Que en atención a lo expresado en los considerandos precedentes, corresponde desestimar la presentación directa C.767.XL.
Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: I) Declarar bien concedido el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional y confirmar la sentencia apelada. Con costas. II) Desestimar el recurso de hecho C.767.XL. Intímase al Estado Nacional para que, en el ejercicio financiero que corresponda haga efectivo el depósito previsto en el artículo 286 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto en la acordada 47/91. Agréguese copia certificada de este pronunciamiento en el recurso de hecho C.767.XL. III) Notifíquese, tómese nota por Mesa de Entradas de la intimación cursada en el punto II, devuélvanse los autos principales y, oportunamente, archívese la queja.
RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO (EN DISIDENCIA) - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAÚL ZAFFARONI - CARMEN M. ARGIBAY.
DISIDENCIA DE LA SEÑORA
VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO
Considerando:
1º) Que la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo promovida por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (en adelante C.P.A.C.F.) y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad de los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01.
2º) Que, para así decidir, el tribunal a quo estableció que: (a) el C.P.A.C.F. tiene legitimación para demandar, pues dentro de "las funciones que le han sido conferidas mediante la ley 23.187 se encuentra la de tutelar la inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus órdenes estando investido a esos efectos de legitimación procesal para ejercitar la acción pública..." (fs. 248 vta.); (b) "de la redacción del citado artículo [5º del decreto 1204/01] se advierte que la extralimitación de la delegación legislativa por parte del Poder Ejecutivo Nacional resulta manifiesta cuando expresa 'sin que resulte necesaria ninguna otra matriculación profesional', comprometiéndose, así, los fines públicos que el Estado, a través de la ley 23.187, confió al Colegio actor" (fs. 249); (c) "no puede extraerse (...) que la ley 25.414 autorice al Poder Ejecutivo a modificar la ley 23.187 en la forma pretendida al sancionar el Decreto 1204/01" (fs. 249).
Con respecto al artículo 3º cuestionado -por el que se exime a los abogados del Estado del pago de bonos, derechos fijos o de cualquier otro tipo de gravamen-, luego de caracterizar a la disposición como de necesidad y urgencia, la cámara manifestó que lo allí dispuesto "desvirtúa el principio de legalidad (arts. 18 y 19 de la Constitución Nacional) pues vulnera el texto expreso del art. 51 inc. d) de la ley 23.187..." (fs. 249/249 vta.). Al respecto, agregó que "dicho articulado no establece un plazo determinado para la exención de dicha obligación a los abogados que cumplen funciones en el Estado, por lo que su tiempo indeterminado resulta irrazonable" (fs. 249 vta.).
3º) Que, contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario a fs. 256/285 vta. que fue concedido en cuanto se encuentra en discusión la interpretación de normas de carácter federal (considerando III) y rechazado respecto a las causales de arbitrariedad y gravedad institucional (considerandos I y II), lo que motivó la deducción de la queja C.767.XL que corre sin acumular.
4º) Que el recurso extraordinario deducido resulta formalmente admisible, toda vez que en el sub lite se ha puesto en juego la validez de un acto de autoridad nacional (decreto 1204/01) y la decisión definitiva del tribunal superior de la causa ha sido contraria a su validez, así como la inteligencia de la ley 23.187 y la sentencia impugnada ha sido adversa a las pretensiones que el recurrente fundó en ellas (artículo 14, incisos 1º y 3º de la ley 48).
Por lo demás, los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de la arbitrariedad de sentencias, al estar referidos a la cuestión federal indicada, quedan comprendidos en ella y, por ende, serán tratados de manera conjunta (doctrina de Fallos: 323:1625, entre otros).
5º) Que, en primer término, se debe estudiar el agravio del recurrente dirigido a cuestionar la legitimación de la entidad actora desde que, de prosperar, se estaría ante la inexistencia de un caso o controversia en los términos del artículo 116 de la Ley Fundamental. En este aspecto el tema en discusión encuentra adecuada respuesta en el acápite IV del dictamen de la señora Procuradora Fiscal a cuyos términos cabe remitir por motivos de brevedad.
6º) Que, en cuanto al tema de fondo controvertido en estos autos, corresponde que este Tribunal decida si el Presidente de la Nación al dictar el decreto 1204/01 ha excedido o no sus facultades constitucionales. Ello exige calificar la norma en juego para luego efectuar el control de constitucionalidad procedimental y sustantivo. Este último aspecto requiere, a su vez, examinar la naturaleza de la relación que une al Estado con sus abogados y el ámbito de aplicación de la ley 23.187.
7º) Que para el dictado del decreto 1204/01, el Poder Ejecutivo Nacional invoca los incisos 1º y 3º del artículo 99 y el artículo 76 de la Constitución Nacional. Estas disposiciones regulan supuestos diferentes: los reglamentos autónomos, los decretos de necesidad y urgencia y los reglamentos delegados. En el primer supuesto, se trata del ejercicio de facultades propias del Poder Ejecutivo, mientras que los otros dos institutos involucran el ejercicio de facultades legislativas por parte de dicho poder.
En el sub lite, se cuestionan concretamente los artículos 3º y 5º del decreto mencionado por los que se obliga a los abogados del Estado Nacional a inscribirse en el Registro de Abogados que se crea en el ámbito de la Procuración del Tesoro de la Nación y se los exime del pago de bonos, derechos fijos y cualquier otro gravamen que establezcan las leyes. Así, en dichas disposiciones se establece expresamente lo siguiente:
Artículo 3º: "Los abogados que ejerzan las funciones previstas en la ley 12.954 y en los artículos 66 de la ley 24.946 y 7º de la ley 25.344 estarán exentos del pago de bonos, derechos fijos, y de cualquier otro gravamen similar previsto en la legislación nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que imponga a aquéllas un pago por su presentación en las actuaciones judiciales en las que intervenga en representación, patrocinio letrado o defensa del Estado Nacional o de los demás organismos mencionados por el artículo 6º de la ley 25.344".
Artículo 5º: "La representación, patrocinio y defensa judicial del Estado Nacional y de los demás organismos o entes mencionados en el artículo 6º de la ley 25.344 en cualquier fuero, instancia o jurisdicción, sólo podrá ser ejercida por aquellos profesionales inscriptos en ese registro [el Registro de Abogados del Estado creado en el ámbito de la Procuración del Tesoro de la Nación, según el artículo 4º], sin que resulte necesaria otra matriculación profesional".
8º) Que, a diferencia de lo que ocurre con la abogacía privada (que se ejerce a través de distintos contratos previstos en el Código Civil -mandato, locación de servicios o locación de obra- o bajo relación de dependencia con una empresa no estatal conforme a las pautas de la Ley de Contrato de Trabajo), la relación entre el Estado y sus abogados se rige por normas de derecho público: el abogado del Estado ejerce una función pública prestando un servicio relativo a su profesión como agente público (no a su profesión de abogado o procurador).
Este Tribunal estableció que "en supuestos (...) en los que una repartición del Estado Nacional designa a uno de sus agentes para que lo represente en un proceso judicial, éste no ejerce su actividad en función de un contrato de derecho privado, como los de mandato o locación de servicios, sino en virtud de la relación de empleo público que lo une con el organismo administrativo..." (Fallos: 306:1283). Son normas administrativas y no civiles las que rigen la relación de empleo.
Es por ello que todos los aspectos que hacen a la organización del Cuerpo de Abogados del Estado pertenecen a la zona de reserva de la Administración en tanto se trata de una materia inherente y consustancial a las funciones que tiene adjudicadas el Poder Ejecutivo como "jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país" (conf. artículo 99 inciso 1º de la Constitución Nacional). En este marco, el Presidente dictó los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01. Se trata entonces de disposiciones de carácter autónomo y no delegadas y de necesidad y urgencia como se sostiene en la sentencia apelada.
9º) Que una vez calificadas jurídicamente las normas impugnadas, y tal como se expresó en el considerando 6º, corresponde ahora que este Tribunal efectúe su control procedimental y sustantivo. Con relación a este tema, conviene recordar que "la misión más delicada de la justicia de la Nación es la de saberse mantener dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitución Nacional, y de ahí que un avance de este poder menoscabando las facultades de los demás revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público" (Fallos: 155:248, entre muchos otros).
10) Que para efectuar el control procedimental resulta necesario examinar si se han cumplido los recaudos previstos para este tipo de reglamentos. En tanto el inciso 1º del artículo 99 de la Constitución Nacional no establece recaudos específicos, cabe concluir que en este aspecto la norma resulta conforme a la Constitución Nacional.
11) Que, con relación al control sustantivo, cabe señalar que las medidas cuestionadas también resultan constitucionalmente válidas. En efecto, tal como se expresó precedentemente, todo lo referente a la organización del Cuerpo de Abogados de Estado pertenece a la zona de reserva de la Administración. Se trata del ejercicio de facultades discrecionales del Poder Ejecutivo, las que no resultan -en principio- justiciables, salvo que mediaren razones de grave y grosera irrazonabilidad, lo que no acontece en el caso de autos.
Al respecto, no asiste razón al colegio actor cuando expresa que al dictar las disposiciones cuestionadas, el Poder Ejecutivo modificó la ley 23.187, en tanto esta normativa no fue dictada específicamente para regular a los abogados del Estado. Por el contrario, a través de esta ley el Estado Nacional creó el C.P.A.C.F. como una persona pública no estatal y le confió -por vía de delegación- el ejercicio de una función administrativa: la regulación de la profesión de los abogados que ejercen la profesión de manera privada. El C.P.A.C.F. no actúa por derecho propio, sino que ejerce una potestad cuya titularidad corresponde al Estado Nacional (conf. Huber, Administración autónoma de la economía, ENAP, Madrid, pág. 66 y ss. y González Navarro, "Transferencia del Ejercicio de Competencias Administrativas", en Documentación Administrativa, Nº 135, pág. 35 y ss).
Este Tribunal ha manifestado que "...el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal funciona con el carácter, derechos y obligaciones de las personas de derecho público, cumpliendo un cometido administrativo para el que lo habilita su ley de creación, actuar que se rige por esa norma y supletoriamente por la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, 19.549 (art. 17 de la ley 23.187)...". Agregó que partiendo del marco legal de desenvolvimiento de dicha entidad "...el Colegio Público de Abogados no es una asociación (artículo 14 de la Constitución Nacional) que se integra con la adhesión libre y espontánea de cada componente, sino una entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado y, que éste por delegación circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que crea para el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos los abogados de la Capital Federal, como auxiliares de la administración de justicia (v. sentencia del 26 de junio de 1986, F.446.XX "Ferrari, Alejandro Melitón c/ Estado Nacional (P.E.N.) s/ amparo", (considerando décimo primero) (...) éste [el Colegio Público de Abogados] ejerce facultades que prima facie pueden ser encuadradas en el marco de las relaciones de derecho público, máxime teniendo en cuenta los objetivos de carácter público que cumple dicha entidad" (Fallos: 315:1830).
En igual sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado que: "El Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (...) reúne los requisitos y características de una típica entidad de derecho público que por su naturaleza jurídica y las atribuciones que la ley le otorga, ejerce funciones delegadas del poder público para el control de la legalidad del ejercicio profesional de los abogados de la Capital Federal de la República Argentina. En otros términos: se trata de un poder de policía que forma parte de la organización política del Estado y del orden público, compatible con el Estado de Derecho y con la organización de una sociedad democrática (...) Se trata, pues, de la actividad propia de un ente público con carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas de derecho público que actúa en nombre y representación del Estado" (Informe sobre los casos Nº 9777 y 9718, del 30 de marzo de 1988).
12) Que si bien es cierto que mientras no se organizó un registro de abogados del Estado éstos cumplieron con las disposiciones de la ley 23.187, no existe óbice para que esta circunstancia cambie desde el momento en que el Estado decide crear su propio registro, tal como oportunamente se previó en la ley 12.954 al requerir la confección de un cuadro general de abogados del Estado (conf. artículo 33 del decreto 34.952/47). Mal pudo el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 1204/01 modificar una ley que no contemplaba expresamente el aspecto regulado por dicho decreto por pertenecer a la zona de reserva de la Administración.
13) Que, descartada la arbitrariedad o ilegitimidad, sólo queda aquello que hace a la oportunidad, mérito o conveniencia de la medida, cuya revisión no es posible por parte del Poder Judicial sin una paralela e irremediable afectación al principio de división de poderes del Estado, sobre el que se funda la organización institucional de la Nación, toda vez que ello importaría tanto como acceder a una indebida intromisión en esferas reservadas al poder administrador.
14) Que, por las razones expuestas, se hace lugar al recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional con el alcance establecido precedentemente y se declara que los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01 son constitucionalmente válidos.
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario de fs. 256/285 vta. y el recurso de hecho interpuesto por el Estado Nacional y se revoca la sentencia apelada con el alcance indicado. Con costas (artículo 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Exímese a la recurrente de efectuar el depósito previsto en el artículo 286 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto en la acordada 47/91. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, remítase.
ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO.
Recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional - Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, demandado en autos, representado por los doctores Norberto Salvador Bisaro y Silvia Norma Zotta, con el patrocinio letrado del Dr. Horacio Daniel Rosatti.
Traslado contestado por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, actor en autos, representado por la Dra. Gabriela Elena Nasser, en calidad de apoderada, con el patrocinio letrado de los doctores Gustavo Horacio Martínez y Silvia Noemí Nápoli.
Tribunal de origen: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala V.
Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal Nº 9.
(1) Art. 3º - Los abogados que ejerzan las funciones previstas en la Ley Nº 12.954, y en los artículos 66 de la Ley Nº 24.946 y 7º de la Ley Nº 25.344, estarán exentos del pago de bonos, de derechos fijos, y de cualquier otro gravamen similar previsto en la legislación nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que imponga a aquéllas un pago por su presentación en las actuaciones judiciales en las que intervengan en representación, patrocinio letrado o defensa del Estado Nacional o de los demás organismos mencionados por el artículo 6º de la Ley Nº 25.344.
Art. 4º - Créase el Registro de Abogados del Estado, en el ámbito de la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION, en el cual deberán inscribirse todos los letrados que ejerzan las funciones mencionadas en el artículo 3º.
Art. 5º - La representación, patrocinio y defensa judicial del Estado Nacional y de los demás organismos o entes mencionados en el artículo 6º de la Ley Nº 25.344 en cualquier fuero, instancia o jurisdicción, sólo podrá ser ejercida por aquellos profesionales inscriptos en ese Registro, sin que resulte necesaria ninguna otra matriculación profesional.
(2) Art. 1º - Facúltase al Poder Ejecutivo Nacional al ejercicio de las siguientes atribuciones hasta el 1º de marzo del año 2002.
I. Materias determinadas de su ámbito de administración:
[...]
f) Con el objeto exclusivo de dar eficiencia a la administración podrá derogar total o parcialmente aquellas normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo de organismos o entes de la administración descentralizada, empresas estatales o mixtas, o entidades públicas no estatales, adecuando sus misiones y funciones; excepto en materia de control, penal o regulatoria de la tutela de intereses legítimos o derechos subjetivos de los administrados, y con respecto al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.